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ITAeL 2014

El Índice de Transparencia Activa en Línea fue construido por el Centro de Archivos y Acceso a la Información (CAinfo) y el Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay (Ielsur) en el año 2010, en el marco de un concurso abierto convocado por el Fondo Regional para la Promoción de la Transparencia (FONTRA), una iniciativa del Instituto de Comunicación y Desarrollo (ICD) y del Fondo Alianza para la Transparencia (Partnership for Transparency Fund), que contó con el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) y de distintas entidades del sector privado (empresas, fundaciones, etc.).

La aprobación del decreto reglamentario de la Ley de Acceso a la Información Pública (232/10) en el año 2010, permitió fortalecer la confiabilidad y validez de los indicadores de análisis. Este trabajo de afinación del instrumento estuvo a cargo de las sociólogas Analía Corti y Mariángeles Caneiro, junto a Mariana Mas y Edison Lanza, de CAinfo. De esta manera se reconstruyeron las categorías e indicadores de manera de poder lograr el objetivo del ITAeL y monitorear el nivel de cumplimiento de los sujetos obligados con sus obligaciones en materia de transparencia activa.

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Resumen ejecutivo

El Índice de Transparencia Activa en Línea (ITAeL en adelante), tiene como objetivo medir el nivel de cumplimiento de las obligaciones y estándares en materia de transparencia activa dispuestos por la Ley 18.381 de Acceso a la Información Pública1 (LAIP en adelante) y la Ley Modelo Interamericana de la OEA2.

El marco conceptual y teórico del presente estudio entiende que una mejor rendición de cuentas por parte del Estado, contribuye a la calidad de la democracia en tanto es una característica inherente al funcionamiento del régimen de gobierno.

Este año el estudio hace especial énfasis en monitorear los organismos del nivel central de gobierno (ministerios) y los gobiernos departamentales (intendencias), los cuales se enfrentan actualmente a un cambio de elencos políticos con la asunción de un nuevo gobierno a nivel nacional y departamental.

La metodología del estudio se basa en la aplicación de una batería de indicadores abarcando dos dimensiones de la transparencia activa: Información Obligatoria (el instrumento comprende todas las obligaciones de publicar por parte de los organismos propuesta por la LAIP y su decreto reglamentario) e Interacción y Participación (indicadores construidos a partir de las recomendaciones de la Ley Modelo de la OEA). Las unidades de análisis son los sitios web de los organismos públicos obligados por la legislación anteriormente señalada.

Los resultados dan cuenta que tanto ministerios como intendencias no alcanzan niveles altos de transparencia activa en línea y que ambos grupos descendieron sus posiciones respecto a la medición pasada.

A pesar de ello, los ministerios están mejor puntuados que las Intendencias en todos los niveles. Menos de la mitad de los ministerios tienen más del 50% de cumplimiento de los indicadores del ITAeL. El promedio de cumplimiento de los indicadores de ITAeL para este grupo es de 41%, mientras que el de las intendencias es de 35%. Solo dos intendencias superan el 50% de cumplimiento de los requisitos de transparencia activa.

A nivel gubernamental nacional como local, se aprecian retrocesos a nivel de cumplimiento de publicación de la información obligatoria en su mayoría asociados a la desactualización de lo publicado. En este sentido una de las primeras recomendaciones del informe está orientada a sugerir mecanismos internos de gestión de la información y fortalecimiento de procedimientos y procesos que posibiliten el mantenimiento de la información actualizada y cumplir con la normativa.

Introducción

La rendición de cuentas se torna un elemento inherente a los regímenes representativos institucionalizados, en los que los representantes asumen decisiones públicas en nombre de la ciudadanía. La rendición de cuentas como mecanismo de control en este escenario, funciona de manera vertical (desde los representantes al electorado) y también de forma horizontal a través de redes de poder relativamente autónomas que se vigilan mutuamente. Se entiende entonces que la representación y la rendición de cuentas llevan consigo la dimensión republicana de la democracia3.

En este sentido, fortalecer la calidad de la democracia implica el esfuerzo de los gobiernos por mejorar la accesibilidad de los asuntos públicos al monitoreo ciudadano de forma oportuna y confiable, de manera que le permita al ciudadano tomar decisiones políticas informadas y mejorar la respuesta de los gobiernos y reducir los márgenes de corrupción.

El acceso a la información pública es reconocido como un derecho humano fundamental que establece que toda persona puede acceder a la información en posesión de órganos públicos, sujetos sólo a un régimen limitado de excepciones, de acuerdo a estándares internacionales y proporcionales al interés que los justifica. La implementación del derecho supone una serie de prácticas establecidas para facilitar el acceso a la información por parte de las personas. Una de las vías principales es la publicación proactiva de los organismos públicos de información, a través de sus sitios web.

La obligación de publicar de manera proactiva se encuentra consagrada en la normativa uruguaya que garantiza el Derecho al Acceso a la Información Pública, en el artículo 5º de la LAIP, y en los artículos 38 y 40 del decreto 232/10 que reglamenta la anterior ley.

Los indicadores que conforman el ITAeL elaborado por CAinfo y aplicados por el Departamento de Comunicación de la Universidad Católica del Uruguay, tienen como objeto relevar y evaluar la situación en materia de provisión de información en las páginas web oficiales del sector público (estatal y no estatal) en Uruguay.

En el presente informe se describen los resultados del relevamiento realizado para el año 2014. Esta cuarta edición del ITAeL es un número especial. En el marco del cambio de gobiernos a nivel nacional y departamental se centró el trabajo en evaluar los sitios web institucionales haciendo especial énfasis en Ministerios e Intendencias en tanto organismos a cargo de un conjunto de políticas públicas muy importantes que tienen impacto directo en la vida de la ciudadanía.

La importancia de hacer foco en los gobiernos locales y ministerios

La presente edición del ITAEL revisa en exclusividad la situación de las Intendencias y los Ministerios buscando hacer foco sobre los niveles de gobierno más cercanos a la ciudadanía.

El estudio busca así reflejar el punto de partida en materia de transparencia activa a partir del cual se inician los nuevos mandatos a nivel ministerial y departamental, procurando disponibilizar herramientas para la mejora de la gestión en este punto por parte de las nuevas autoridades. En tanto el ITAeL es un índice que reúne una batería de indicadores habilita la identificación de fortalezas y desafíos en cada uno de los organismos analizados.

Es de interés del equipo de investigador que este estudio se convierta en una herramienta para el diseño de gestión y la adopción de líneas de política pública que contribuyan a fortalecer la transparencia, la rendición de cuentas y la participación y comunicación con la ciudadanía a nivel de los ministerios y de las intendencias, en tanto actores fundamentales en la identificación de la ciudadanía con la Administración Pública y con “lo público”.

Comunicación para la transparencia

Comprender la definición de transparencia activa significa introducirse en los procesos de comunicación dentro del Estado ya que es a través de las prácticas de comunicación que se operacionalizan los principios analizados en el ITAeL.

Desde la comunicación del gobierno el proceso del sistema político puede ser visto como un ciclo de retroalimentación de una red política, que va desde el punto inicial de las demandas de los ciudadanos hacia las autoridades4. Para aportar a la fluidez del proceso, Easton utiliza la metáfora de una “caja negra” que debe tender lazos con la ciudadanía, escuchando sus características, intereses y necesidades. Pero, por otro lado, tiene la misión de comunicar a la ciudadanía cuál es la actividad del sistema político y, fundamentalmente, cuáles son las políticas públicas que se están produciendo desde el Estado. Gracias a la comunicación de las instituciones del sector público relevadas en ITAeL la “caja negra” podría volverse mucho más transparente.

Trabajar en torno a la comprensión de los asuntos que hacen a la institución pública significa realizar seguimiento de las temáticas de interés de los distintos tipos de ciudadanos, generando espacios para la comunicación de esos asuntos. El enfoque está centrado en la rendición de cuentas y en la creación de espacios de accountability vertical y horizontal. Se otorgan las herramientas para facilitar el ejercicio de representatividad política, y por ende el seguimiento por parte de la ciudadanía de las acciones del gobernante. La transparencia activa invita a trabajar en red, en donde a los organismos les interesa escuchar y saber qué pasa en cada uno de esos nodos, con el objeto de adecuar el sistema en torno a sus intereses. La comunicación es una herramienta fundamental en este esquema multi-actoral de la esfera pública.

Una de las principales funciones de la comunicación del sector público es la de generar esa visión del conjunto social, respetando las distintas opiniones, identidades, territorios, etc. En este sentido una buena comunicación en la que el sector público se asegure de informar de manera efectiva a los ciudadanos los temas atingentes a la institución, mejora la percepción de legitimidad y reputación del Estado.

Una segunda función de la comunicación del sector público refiere al rol de intermediación entre intereses disímiles dentro de una misma comunidad. El mapa de públicos de una oficina pública es amplio y debe intervenir estratégicamente sobre cada uno de ellos. Por ello la representación política puede definirse como una relación de carácter estable entre ciudadanos y gobernantes, por efecto de la cual los segundos están autorizados a gobernar en nombre, siguiendo los intereses de los primeros, y están sujetos a una responsabilidad política de sus propios comportamientos frente a los mismos ciudadanos por medio de mecanismos institucionales electorales5.

Para ejercer esa tarea de representación se requiere de oído muy afinado y de una voz que comunique a diversos públicos la agenda del gobierno.

Marco conceptual

A continuación se desarrollan las principales definiciones que componen el marco conceptual del ITAeL y su aplicación:

Derecho de acceso a la información pública

Se trata de un derecho fundamental reconocido y protegido por los sistemas internacionales de derechos humanos, en especial por la Declaración Universal de los Derechos Humanos6 (artículo 19). Para la Convención Americana de Derechos Humanos7 es una manifestación directa de la libertad de expresión y como tal se encuentra protegido por su artículo 13. Textualmente lo define como el derecho de toda persona a “buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole”. El acceso a la información es un derecho humano fundamental que establece que toda persona puede acceder a la información en posesión de órganos públicos, sujeto solo a un régimen limitado de excepciones, acordes con una sociedad democrática, y proporcionales al interés que los justifica. Los Estados deben asegurar el respeto al derecho de acceso a la información, adoptando la legislación apropiada y poniendo en práctica los medios necesarios para su implementación. El derecho de acceso a la información pública tiene una función clave en una democracia porque permite que las personas cuenten con información para evaluar las acciones de sus autoridades, controlar por un mecanismo sencillo a sus gobernantes, y la exigibilidad de sus derechos.

Información pública

De acuerdo a “Los Principios” del Comité Jurídico Interamericano, el derecho de acceso a la información refiere a toda información significante, cuya definición debe ser amplia, incluyendo toda la que es controlada y archivada en cualquier formato o medio por los Estados. En el mismo sentido, la Ley Modelo Interamericana8 define “información pública” como “cualquier tipo de dato en custodio o control de una autoridad pública”. La LDAIP en Uruguay define información pública como “toda información producida, obtenida, en poder o bajo control de los sujetos obligados por la presente ley, con independencia del soporte en el que estén contenidas”.

Transparencia Activa

La mayoría de las convenciones o declaraciones sobre el derecho a la información también establecen la obligación de las entidades públicas de publicar información de manera proactiva o sistemática, aunque no existan solicitudes de por medio. Esta información puede ser publicada de propia iniciativa, o en mérito a una obligación legal, y sin necesidad de requerimiento alguno. Permite acercar la información a las personas, reduciendo así la asimetría en el acceso a información existente entre los ciudadanos y el Estado. Usualmente se extiende a la información clave de los organismos sobre cómo operan, sus políticas, las oportunidades para la participación pública en su trabajo, y como solicitar información. Publicar la información de esta manera se reconoce cada vez más como una de las maneras más eficaces de mejorar el acceso a la información que está en manos de entidades públicas9. El capítulo II del Proyecto de Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública refiere a “Medidas para promover la apertura”, entre las que sugiere un contenido mínimo para los esquemas de publicación: Toda Autoridad Pública deberá adoptar y diseminar de manera amplia, incluyendo mediante su página de Internet, un esquema de publicación10. A los efectos de la ésta investigación, el esquema de publicación deberá contener, como mínimo, las clases de información establecidas por el artículo 5º de la LAIP y el decreto reglamentario No. 232/2010, que precisó y amplió las obligaciones de publicar información de modo proactivo que tienen los organismos públicos en general. El artículo 38 del decreto individualiza 31 categorías de información de naturaleza presupuestal, funcional, salarial, normativa, de rendición de cuentas, informativa respecto de la actividad de las autoridades políticas, presupuestal y de seguimiento de políticas públicas, que deben estar disponibles para el público. El presente índice incorpora entre sus indicadores monitoreados todo un compendio de estas obligaciones.

Rendición de Cuentas

La transparencia es necesaria para el ejercicio del buen gobierno. Las organizaciones públicas deben garantizar un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos y rendir cuentas sobre el accionar de los funcionarios de acuerdo a las reglas establecidas.

Gobierno Electrónico

El gobierno electrónico se define, entre otras cosas, por la incorporación de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs en adelante) a los servicios e informaciones que los organismos y agencias estatales ofrecen a los ciudadanos y organizaciones en general, mejorando y facilitando los procesos de soporte institucional y facilitando la creación de canales que aumenten la transparencia y la participación ciudadana. La aplicación de TICs en el gobierno –o gobierno electrónico- ha sido considerada una estrategia importante de reforma gubernamental, destacándose la posibilidad de transformar las relaciones fundamentales entre el gobierno, los ciudadanos, las empresas y otros grupos de interés11. En lo que importa a esta investigación, la tecnología juega un papel fundamental para facilitar la transparencia y el acceso a la información pública. Además de mejorar la eficiencia, las TICs, aplicadas en forma continua, pueden proveer a las acciones del gobierno de un marco mucho más transparente que el actual12.

Gobierno Abierto

Un gobierno abierto es aquel que “trabaja con los ciudadanos, la sociedad civil y otros actores para resolver de manera colaborativa problemas importantes que enfrenta la sociedad. Un gobierno abierto se basa en tres principios fundamentales interrelacionadas”13.
Transparencia de la información y de los datos: La información sobre las actividades gubernamentales (por ejemplo, la toma de decisiones, la formulación de políticas, la prestación de servicios, resultados) son fáciles de obtener o encontrar, de comprender y de utilizar.
Participación ciudadana: Ciudadanos/as son capaces de incidir, desarrollar, contribuir monitorear y evaluar las actividades gubernamentales, de manera equitativa y sin discriminación.
Rendición de cuentas: Existen políticas sólidas y mecanismos que habilitan la rendición de cuentas del gobierno de sus propias actividades, ante la ciudadanía”14.

Usabilidad

El acceso a información pública a través de Internet debe ser concebido como algo integral. La información referida a Transparencia Activa en Línea debe estar localizada en un espacio concreto de la página web, claramente identificable. La página del organismo debe permitir un acceso ágil a la información buscada. La usabilidad de un sitio web refiere al “grado en que un [sitio] (…) puede ser usado por determinados usuarios para conseguir objetivos específicos con efectividad, eficiencia y satisfacción en un contexto de uso específico”15. “En la sociedad de la información, la tecnología se convierte en un vehículo para potenciar el acceso a la información pública. Pero eso requiere que no existan barreras tecnológico-jurídicas a la posibilidad de conocer los datos públicos. Habrá tal barrera cuando, el ciudadano deba contar necesariamente –pero injustificadamente- con cierta plataforma de hardware o de software u otras condiciones técnicas. Un modo de erigir un impedimento de esa naturaleza es publicando los datos y documentos en el formato propietario de un software comercial, de modo que solo estén al alcance de quienes cuenten con ese programa, lo cual implica pagar la respectiva licencia”16.

En la medición del ITAeL 2014 esta dimensión no fue contemplada. Sin embargo se considera una condición fundamental para el efectivo funcionamiento de la transparencia activa. Se espera que en futuras ediciones del ITAeL se pueda estudiar este factor, o que otros actores de la sociedad civil o la academia lo desarrollen en estudios futuros.

Accesibilidad

El sitio a través del cual cada organismo publica información debe de cumplir con los estándares de accesibilidad. “La accesibilidad Web significa que personas con algún tipo de discapacidad van a poder hacer uso de la Web. En concreto, al hablar de accesibilidad Web se está haciendo referencia a un diseño Web que va a permitir que estas personas puedan percibir, entender, navegar e interactuar con la Web, aportando a su vez contenidos”17. La accesibilidad debe contemplar las necesidades especiales de algunas personas. De acuerdo al artículo 22 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, los Estados partes deben adoptar todas las medidas pertinentes para que las personas con discapacidad puedan ejercer el derecho a la libertad de expresión y el acceso a la información. En la medición del ITAeL 2014 esta dimensión no fue contemplada y en general no es una dimensión tomada a la hora de evaluar la transparencia activa. Se espera que la misma pueda ser tomada por futuras ediciones del ITAeL, pero también como un pilar en la política de trasparencia de los sujetos obligados para garantizar el acceso a la información a todas las personas.

Estructura del Índice

En esta edición del ITAeL que está centrada exclusivamente en ministerios e intendencias, la supervisión de los datos fue realizada con un triple chequeo. El primero lo realizaron asistentes de investigación del Departamento de Comunicación, el segundo chequeo fue realizado por los profesores a cargo y el tercero por los investigadores de CAinfo. Además, se duplicó el relevamiento de información en el 10% de los casos observados con ánimo de realizar en el mediano plazo un índice de homogeneidad que nos permita medir y reducir el error humano.
El ITAeL está estructurado por dos dimensiones: “Información obligatoria” e “Interacción y participación”. A partir de cada una de estas dimensiones se construyen índices que pueden ser leídos en forma independiente entre sí y que llevan el mismo nombre que cada dimensión.

La primera dimensión, “Índice de información obligatoria (IIO)” resume las obligaciones que rigen por la normativa nacional en términos de transparencia.

Información obligatoria

La “Información obligatoria” resume en una serie de indicadores la información que los organismos estatales y no estatales y sus autoridades deben de publicar según obliga la LDAIP (N°18.381) y su decreto reglamentario 232/10. Cabe precisar que existen una serie de obligaciones que solo obligan al Poder Ejecutivo, las cuales se incluyen, pero no se evalúan en los casos en los que no corresponde.
Los indicadores definidos para medir esta dimensión son:
• Creación del organismo
• Evolución histórica
• Descripción de funciones, competencias, cometidos, del organismo
• Estructura organizativa (organigrama)
• Marco jurídico aplicable al organismo
• Perfil de los diferentes puestos de trabajo a partir de jefe de departamento, gerente, director o equivalente hasta el jerarca
• Currículum Vitae de autoridades
• Contacto: nombre de quienes ocupan los cargos a partir de jefe de departamento con teléfono, correo electrónico, dirección postal
• Programas operativos (de largo y corto plazo: entre 5 años y 1 año)
• Listado con los servicios que ofrece el organismo (si corresponde)
• Listado de los programas que administra el organismo (si corresponde)
• Trámites para acceder a los servicios (si corresponde)
• Nómina de los funcionarios que cumplen funciones en el mismo estando en comisión, con indicación de compensaciones recibidas con cargo a las partidas asignadas al funcionamiento del organismo
• Nómina de los funcionarios contratados, con compensaciones percibidas con cargo a partidas asignadas al organismo
• Estructura de remuneraciones por categoría escalafonaria, funciones de los cargos y sistemas de compensación
• Remuneración mensual nominal de todos los funcionarios incluyendo todas las prestaciones en razón de los diferentes sistemas de compensación que se aplicaren.
• Indicadores de los viáticos recibidos y la determinación de su utilización
• Listado de comisiones de servicio en el exterior de los funcionarios, viáticos percibidos, razón del viaje y resultados del mismo, incluyendo a todas las personas que integre la delegación sin excepción alguna
• Listado de programas de capacitación, número de funcionarios capacitados así como sus evaluaciones
• Convocatorias a concursos de ingreso para ocupar cargos y resultados de los mismos
• Presupuesto asignado (ingresos asignados por el presupuesto nacional)
• Ejecución del presupuesto
• Auditorías: número y tipo. Número de observaciones realizadas por rubro de auditoria sujeto a revisión. Total de aclaraciones efectuadas por el organismo
• Ingresos recibidos por cualquier concepto, con indicación del responsable en la recepción, administración y ejecución
• Reporte anual financiero (balance)
• Información sobre licitaciones, concesiones etc. (vínculo electrónico con el sitio compras estatales)
• Publicaciones y/o estadísticas asociadas a los fines de cada organismo
• Información sobre la política de seguridad y protección de datos
• Responsable de la información que se publica en el sitio web
• Dirección postal del organismo, teléfono, correo electrónico de contacto
• Mapa del sitio web
• Fecha de última actualización

La segunda dimensión, “Índice de interacción y participación” (IIP), refiere a la posibilidad y espacios de interacción con los ciudadanos previstos por los organismos. Se evalúan aquí aspectos como datos de contacto con el organismo, novedades y noticias institucionales, ayuda en línea y servicios de búsqueda en la página, entre otros.

Interacción y Participación

La dimensión “Interacción y Participación” refiere a la posibilidad de los ciudadanos de participar en diversos grados y formas- de la gestión de la organización pública, centrado en este caso, en servicios en línea (online) y fuera de línea (offline) y plataformas digitales.
En este sentido, el estándar es tomar al ciudadano como centro en materia de participación y provisión de servicios.
• Materiales (formularios) en línea
• Servicios en línea: transacciones, trámites (solo aplica en caso de que el organismo ofrezca alguna prestación o produzca bienes)
• Datos de contacto con el organismo
• Redes sociales (solo aplica en caso de que el organismo ofrezca alguna prestación o produzca bienes)
• Actualizaciones, novedades, noticias institucionales
• Sala de prensa en sitio web institucional
• Notificación de actualización de la página. Feedburner (u otros)
• Foros de opinión (solo aplica en caso de que el organismo ofrezca alguna prestación o produzca bienes)
• Servicios de búsqueda en la página
• Ayuda en la página
• Otros idiomas
• Preguntas frecuentes
• Glosario
• Formato de impresión (trámites electrónicos o información administrativa general anunciada en diarios)
• Atención en línea
• Acceso a microdatos en formatos abiertos
Escala y puntajes
Cada uno de los indicadores de ambas dimensiones fue valorado de acuerdo a la siguiente escala y puntajes

• No existe: (0)
• Existe pero está incompleto y/o desactualizado: (0,5)
• Existe, completo y actualizado (1)

Ministerios

Resultados Generales

En primera instancia se van a observar cómo se comportan todos los sujetos obligados respecto al cumplimiento del Índice de Transparencia en Línea (ITAeL). El gráfico 1 nos permite tener una visión global de los resultados mostrados por cada uno de los organismos en la evaluación que se hizo para 2014.

Como se puede observar quien cumple con un mayor nivel los requisitos exigidos es el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) con un 70%, seguido por el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) con el 68% y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) con el 64%. En las posiciones más descendidas se encuentran el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP) y el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) con 17% cada uno. Como se observa en el gráfico 1, ninguno de los organismos cumple con un nivel alto de transparencia activa. Para obtener una lectura global sobre los resultados obtenidos por los sujetos obligados, se los agrupó en cuatro niveles de cumplimiento: alto, medio-alto, medio y bajo; identificados en la tabla 1 donde se detallan los porcentajes comprendidos dentro de cada uno de los niveles.

Como se observa en la tabla 1 la distribución indica que la mayoría de los ministerios se encuentra en un nivel bajo de cumplimiento (6 de 13 organismos) y luego solo cuatro en el nivel medio.

En este sentido las dos terceras partes de los organismos vinculados a la administración central y que son protagonistas de la agenda política se encuentran por debajo de los niveles medios de cumplimiento de la transparencia activa.

Asimismo, los datos arrojan como resultado que dos de las carteras que están asociadas a los temas de mayor preocupación de la ciudadanía, como lo son la educación y la seguridad, tienen muy bajos niveles de cumplimiento, ya sea de información obligatoria, como en los niveles de interacción y participación.

El bajo nivel del ITAeL revela la persistencia de importantes desafíos en cuanto a abrir la gestión al escrutinio público, la rendición de cuentas y generar condiciones para la participación ciudadana informada.

A continuación se observará cómo se comportan los ministerios respecto al Índice de Información Obligatoria (IIO).

Como se observa en el gráfico 2, MIEM (73%), MIDES (72%) y MEF (64%) son los tres ministerios que encabezan el IIO. En la situación más comprometida se sitúa el MEC con un 11% de cumplimiento. A casi 7 años de aprobación de la LAIP, resulta llamativo que organismos centrales en la administración pública cumplan, en promedio, solamente con un 39% de las obligaciones legales de transparencia activa. A continuación se observa cómo se comportan los ministerios respecto al Índice de Interacción y Participación (IIP).

Al igual que en el Índice ITAeL, en interacción y participación el MIDES encabeza la lista (en este caso con 66%). Lo siguen el MEF con 63%, MSP con 59% y MTD con 56%.

De la lectura de estas dos últimas gráficas se observa que en promedio los ministerios exhiben mejor situación respecto al Índice de Interacción y Participación (46%) que de Información Obligatoria (39%).

Esta situación da cuenta de la baja jerarquización que los organismos públicos han dado a la dimensión que compromete una mayor comunicación con la ciudadanía a través de los sitios web. Si se asume que el sitio web es uno de los principales canales de comunicación de estos organismos públicos con la ciudadanía, entonces aún se requieren esfuerzos concretos para potenciar los espacios de interacción y de participación, de manera de avanzar hacia vínculos más sólidos y democráticos entre gobernantes y gobernados. El gráfico 4 exhibe los valores absolutos del índice y sus dos dimensiones (Información Obligatoria e Interacción y Participación) para cada uno de los ministerios. Una lectura del mismo nos permite apreciar que existen escasas diferencias a la interna de cada organismo entre los valores de las dos dimensiones que componen el índice ITAeL. Los que no siguen esta tendencia son el MSP, MTD y MRREE, donde el cumplimiento de la dimensión Interacción y Participación supera ampliamente al de Información Obligatoria.

¿Cómo han evolucionado los Ministerios?

Resulta de particular interés analizar la evolución de los ministerios en el período 2013-2014 en el sentido de que la mayoría de los sitios web viven un retroceso en el cumplimiento del ITAeL. Como se aprecia, 8 de 13 ministerios (62% de los organismos que componen este grupo) descendieron sus posiciones. Lo que da como resultado general que los ministerios hayan pasado de un 47% de índice ITAel en 2013 a 41% en 2014.

A los efectos de clarificar, tanto para la información obligatoria de los ministerios, así como para facilitar las instancias de interacción y participación es relevante que los organismos tengan la capacidad de hacer dialogar los sitios web de sus unidades ejecutoras con el nivel central del Ministerio. Ante los ojos de la ciudadanía y en la exposición mediática el lugar de referencia es el Ministerio y no necesariamente las unidades ejecutoras.

La forma de poder hacer dialogar la información publicada en los sitios web de las unidades ejecutoras y la del nivel central del Ministerio es a través de portales que integren los contenidos, respetando las unidades temáticas de cada dependencia ministerial.

Respecto al cumplimiento de la información obligatoria cabe destacar que la mayoría de los ministerios han disminuido los niveles de cumplimiento (7 de 13 organismos). Pese a que ninguno se encuentra dentro del nivel alto de cumplimiento, se destacan esfuerzos especialmente en los tres que lideran la muestra: MIDES, el MIEM y el MEF. Hay casos en los que se destaca un fuerte retroceso en la Información Obligatoria, hecho que viene dado en su mayoría por la desactualización de la información publicada. En este sentido cabe destacar la necesidad de mejorar los mecanismos internos que permitan que la información se mantenga actualizada, lo cual implica fortalecer la política de gestión de la información, destinar recursos humanos y reglar los procedimientos mediante protocolos u otros mecanismos idóneos para estandarizar los procesos.

Acerca del cumplimiento en el Índice de Interacción y Participación encontramos que los comportamientos son similares. En la comparación 2013-2014 la mayoría de los Ministerios (7 de 13) empeoraron su posición.

La baja del promedio de la dimensión de interacción y participación puede explicarse por la desactualización del funcionamiento de algunos espacios de comunicación con la ciudadanía, he ahí la importancia de mantener actualizado mediante protocolos la operativa de estos canales.

Resulta llamativa la baja de este ítem en el contexto de una campaña electoral, el fin de un período de gobierno donde se tiende a rendir cuentas y en temas tan sensibles como la educación o la seguridad.

En resumen, tal como lo indica la gráfica de promedios por dimensión de información obligatoria y de participación e interacción los ministerios han bajado su desempeño. La necesidad de fortalecimiento institucional, tanto para los niveles centrales de supervisión y control de la transparencia activa (de la Unidad de Acceso a la Información Pública –UAIP-) como para las unidades de seguimiento en cada organismo público vuelve a ser el foco de atención de este estudio.

Intendencias

 

Resultados Generales

El presente estudio del ITAEL 2014 hace una mirada especial sobre las Intendencias. En este caso se entiende que las mismas son organismos públicos que responden al primer nivel de contacto con la ciudadanía en lo que se denomina “gobierno de cercanías”.

La Intendencia de Montevideo (58%) ha liderado siempre el ranking de Intendencias del ITAeL y persiste en su posición actual seguida muy de cerca por la Intendencia de Maldonado (57%). Quienes aparecen en las posiciones más descendidas son las Intendencias de Soriano (16%), Rocha (16%) y Tacuarembó (15%).

Las Intendencias han sido evaluadas en su conjunto desde el año 2013, fecha en que se amplió la muestra del ITAeL. Desde entonces se pueden observar comportamientos de carácter similar en la distribución de los mejores y peores casos.

En general, a pesar de ser ese primer mostrador más cercano a la ciudadanía en el territorio, las Intendencias han sido en las diversas ediciones del ITAeL los organismos con peor desempeño respecto a la administración central y entes autónomos.

Tal como se señala en la tabla 2, ninguna de las intendencias se encuentra ni en el nivel alto de cumplimiento ni en el nivel medio alto, apenas siete se encuentran en el nivel medio y la gran mayoría (12) se encuentran en nivel bajo de cumplimiento (menos de 40% de las exigencias del ITAeL). La evidencia recoge que la transparencia activa en línea es una materia pendiente para las intendencias.

Tal como se señala en el gráfico 10, el desempeño de los organismos respecto a la información obligatoria es similar que en el índice ITAEL. Las Intendencia de Maldonado y Montevideo son quienes lideran, aunque con menos del 60% de cumplimiento. Resulta preocupante que a casi 7 años de entrada en vigencia de la ley de Acceso a la Información Pública 15 intendencias se encuentren por debajo del 50% de cumplimiento de la información que resulta de carácter obligatorio por ley.

Incluso hay intendencias que apenas llegan al 11% de cumplimiento de información obligatoria como es el caso de la Intendencia de Soriano.

Como se ha planteado, la aplicación del ITAEL recoge tanto la información de carácter obligatorio, como el nivel de interacción con la ciudadanía. No obstante, cuando hablamos de información que debería estar publicada en el sitio web por una disposición de carácter legal, entonces hacemos referencia a un incumplimiento de una normativa por prácticamente todo un nivel de gobierno.

Respecto a la situación planteada en materia de Interacción y Participación la realidad de las intendencias no se modifica de mayor manera, salvo por el caso de Lavalleja, que si bien puntúa bajo a nivel de información obligatoria, se destaca como la primera en materia de interacción y participación. En el resto del Índice el comportamiento es similar con Montevideo, Maldonado y Colonia liderando los primeros lugares; y Soriano, Salto, Rocha, San José y Tacuarembó en los lugares más bajos. Es de destacar la importancia que tiene la dimensión de interacción y participación en niveles de gobierno que deberían tener una mayor cercanía con la ciudadanía, en tanto cohabitantes de un mismo territorio. Sin embargo, en la dimensión de interacción y participación de este relevamiento se puede observar que la tecnología está más lejos de quienes están más cerca, si comparamos el comportamiento de los organismos públicos del nivel nacional respecto a las Intendencias. A continuación, el gráfico 12 exhibe los valores absolutos del índice y sus dos dimensiones (Información Obligatoria e Interacción y Participación) para cada uno de las intendencias.

La lectura de esta gráfica nos permite apreciar que, al igual que lo que sucedía con los ministerios, dentro de cada una de las intendencias existen escasas diferencias entre los valores de las dos dimensiones que componen el índice ITAeL.

No siguen esta tendencia la Intendencia de Lavalleja ni la de Cerro Largo, donde el cumplimiento de la dimensión Interacción y participación está despegada de la de Información Obligatoria.

¿Cómo han evolucionado las Intendencias?

Como se puede observar en el gráfico 13 la mayoría de las intendencias (14 de 19 organismos) bajaron su desempeño respecto a la edición anterior del ITAeL. Sin embargo, corresponde destacar que algunas Intendencias empeoraron su performance debido a la desactualización de algunos componentes, ya sea de información obligatoria, así como en la dimensión interacción y participación. Intendencias como las de Cerro Largo, San José, Soriano o Tacuarembó descendieron más del 50% sus posiciones entre 2013 y 2014. En general el promedio de las intendencias baja sustancialmente de un 43% a un 35%, siendo similar la baja en los promedios generales de los niveles de información obligatoria, así como los de interacción y participación.

Siendo que existe una obligación de carácter legal, resulta destacable que durante 2014 algunas Intendencias como Tacuarembó, Cerro Largo, Rocha y Soriano hayan bajaron sustancialmente el cumplimiento en la dimensión información obligatoria. Por otro lado, es destacable el caso de Maldonado, que mejoró en un 13% el cumplimiento de la dimensión información obligatoria.

En materia de interacción y participación también se observa una baja sustancial por parte de las distintas intendencias. De la lectura de la gráfica se desprende que sólo 4 de las 19 intendencias mejoraron su desempeño en esta dimensión respecto a la última medición. De esas 4 intendencias, la única que exhibe una considerable mejoría es la Intendencia de Lavalleja, que pasó de 47% en 2013 a 69% en 2014. Intendencias como la de San José, Tacuarembó, Salto, Artigas o Treinta y Tres disminuyeron a más de la mitad en la dimensión Interacción y Participación de un año al otro. En un gobierno de cercanías, supone un relacionamiento mucho más estrecho con el ciudadano, los sitios web e instancias de interacción vía plataforma digital, no vienen siendo utilizados en tal sentido.

Tal como lo señala el gráfico 16, en ambas dimensiones y en promedio, el comportamiento de las Intendencias es opaco en materia de transparencia activa, ya sea en el caso de la información obligatoria como de las dimensiones de interacción y participación.

Conclusiones

El análisis realizado en los capítulos anteriores permite una serie de conclusiones y reflexiones sobre los desafíos que enfrenta Uruguay en materia de transparencia activa.

La primera apreciación general sobre la mirada que se hizo sobre las Intendencias y los Ministerios es que, a prácticamente siete años de la entrada en vigencia de la Ley de Acceso a la Información Pública, ni intendencias ni ministerios muestran niveles aceptables de transparencia activa, por lo cual aún persisten muchos retos.

Aún cuando en este caso se tomó una muestra más reducida de organismos, no hay ninguno que llegue a tener niveles de cumplimiento por encima del 70%. Estos datos son un indicador respecto a la necesidad de profundizar el trabajo en transparencia activa por parte de los sujetos obligados, en aras de no sólo cumplir con la normativa, sino también de acrecentar la cultura de la transparencia, acercando la información a ciudadanos y ciudadanas, y creando espacios para una comunicación más fluida.

Si bien en los informes de años anteriores fueron los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados quienes tenían mejor desempeño, ahora el promedio general baja considerablemente al solo observar a los principales organismos del gobierno nacional y a las Intendencias.

Si tomamos como válidos los supuestos de que las Intendencias pertenecen a un gobierno de cercanías, entonces cabe señalar la relevancia de que esa proximidad territorial también se traduzca a una mejor comunicación a través de plataformas digitales.

Bajo este marco, los resultados del índice a modo general dejan entrever la escasa relevancia que los gobiernos departamentales parecen dar a la transparencia activa en su gestión. Uruguay cuenta con las herramientas necesarias, como la inclusión digital a través del acceso universal a Internet por el Plan Hogares de ANTEL, así como el Plan Ceibal y el recientemente creado Plan Ibirapitá, como para que los organismos públicos, ya sea a nivel nacional como departamental, desconozcan la relevancia de un sitio web como mecanismo de rendición de cuentas y participación ciudadana.

Seguramente la complejidad de la situación planteada sea multicausal y comprenda factores culturales ligados al pasaje de la cultura de la transparencia, y factores presupuestales. En este sentido el inicio de un nuevo quinquenio de gobierno constituye una oportunidad inmejorable para analizar las prácticas y mejorar los niveles de transparencia activa, destinando a ello las definiciones de políticas y las previsiones presupuestales que sean necesarias.

En relación a los ministerios, los resultados reflejados por este estudio también merecen atención en la planificación estratégica para el próximo quinquenio, en tanto éstos son importantes protagonistas de la política nacional.

Los ministerios tienen en ambas dimensiones del Índice (información obligatoria e interacción y participación) un mejor desempeño que los gobiernos departamentales.

Los resultados de este estudio cobran especial relevancia si se observa que la medición fue realizada en 2014, en un contexto de campaña electoral, de cierre de un gobierno nacional y gobiernos departamentales, en el cual resulta esperable que los organismos hagan el mayor esfuerzo por transparentar y rendir cuentas proactivamente de la gestión.

Con respecto al estudio en los que se evaluó de qué manera los organismos transversalizan en sus unidades ejecutoras o direcciones la transparencia activa, los resultados fueron muy diferentes entre sí. Estas divergencias pueden partir de la falta de claridad normativa respecto a hasta qué nivel del organismo se debe de cumplir con las obligaciones de transparencia activa, lo que parece ser especialmente relevante para los ministerios. Evidentemente cada ministerio tiene niveles de autonomía muy diferentes en sus unidades ejecutoras o direcciones y esto probablemente afecte los resultados de cumplimiento con el ITAeL.

Una de las interrogantes que queda pendiente después de la evaluación de los resultados es pensar en la capacidad de enforcement institucional que tiene la Ley de Acceso a la Información Pública para incentivar comportamientos en los organismos públicos que tiendan a una mejora en los niveles de transparencia activa.

Finalmente, y partir de los resultados obtenidos en el Índice de Información Obligatoria que también siguen tendiendo a ser bajo a pesar de los años que han transcurrido desde la promulgación de la ley y de su decreto reglamentario, cabe preguntarse cuáles son las reformas legales necesarias para garantizar mejores niveles de cumplimiento.

En este sentido, tal como lo hemos planteado en diversos ámbitos, el fortalecimiento de la política pública requiere jerarquizar el rol del órgano de control e implementación de la ley (UAIP), robustecer su diseño institucional y dotarlo de infraestructura y presupuesto adecuados para enfrentar el enorme desafío de garantizar una política pública de acceso a la información pública a nivel nacional.

Recomendaciones

En este apartado se discuten algunas líneas de investigación a seguir, actividades desde el ámbito gubernamental que serían pertinentes para el fortalecimiento de la transparencia activa en el país.
• En este sentido es necesario en el inicio de un nuevo periodo de gobierno y la renovación de los equipos institucionales, fortalecer la capacitación tanto al staff político (Intendentes, Ediles, Directores), como a los funcionarios municipales en materia de transparencia activa y acceso a la información pública.
• Uruguay está encarando procesos de descentralización importantes como la creación de un tercer nivel de gobierno, los municipios. Resulta relevante que, desde la creación, los municipios puedan plegarse al cumplimiento de los principios de transparencia activa, ya sea a los dictados por la legislación nacional, como a las mejores prácticas recomendadas por la OEA.
• Si bien la UAIP ha generado un instructivo para mejorar la transparencia activa de los organismos, se identifica la necesidad de profundizar la difusión de los estándares, la capacitación de funcionarios y la práctica de auditorías en los organismos, de manera de elevar rápidamente los niveles de cumplimiento. Asimismo, ante la eventualidad de que la ley de acceso a la información pública pueda ser reformada próximamente, resulta pertinente el estudio de mejoras a la normativa que tiendan a fortalecer las potestades en las potestades de control de la UAIP en la materia.
• Se sugiere continuar impulsando a nivel nacional y local líneas de acción de promoción y fortalecimiento de la transparencia en la acción pública del porte del Premio Nacional de Transparencia, que, acompañados de instancias de capacitación, puedan seguir favoreciendo el cambio de cultura en el sector.
• Respecto del seguimiento de estos procesos, la información obtenida da cuenta de la necesidad de profundizar en aspectos que pudieran funcionar como obstáculos o dificultades a la hora de dar cumplimiento a las obligaciones legales y a la obtención de mejores niveles de comunicación ciudadana de los organismos estatales. Es así que se ensayan explicaciones, que a modo de hipótesis, pudieran explicar algunos comportamientos de retroceso o rezago en procesos que inicialmente se visualizan en términos de progresividad. No obstante, es preciso sustanciar estas aproximaciones con información a propósito de cada proceso. Qué factores motivan la inexistencia o desactualización de la información, cómo se explican los retrocesos o en qué planos se encuentran las dificultades de los operadores, son algunas líneas de entrada al perfil cualitativo de los procesos de transparencia activa. Los resultados del estudio descriptivo que proporciona el ITAEL, deben ser un impulso y punto de partida en ese sentido.

Anexos

Vea la planilla modelo con la que se evaluó a los organismos públicos.

Referencias

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  1. http://presidencia.gub.uy/transparencia
  2. http://www.oas.org/es/sla/ddi/acceso_informacion_ley_modelo.asp
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  4. David Easton: “The Political System, York, Alfred A. Knopf, Inc.; 1953
  5. COTIA, Maurizio (1986): «Parlamenti e rappresentanza», en Gianfranco PASQUINO (cd.), Manuale di scienza política, Bolonia: II Mulino, pp. 281-328.
  6. http://www.un.org/es/documents/udhr/
  7. http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.html
  8. http://www.oas.org/es/sla/ddi/acceso_informacion_ley_modelo.asp
  9. Mendel, Toby (2003) “Freedom of information. A comparative Legal Survey”. Unesco.
  10. Comité Jurídico Interamericano (2009). Grupo de Expertos en Materia de Acceso a la Información. Proyecto de Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información.
  11. Deloitte (2008). “Modelos de madurez para el gobierno electrónico”.
  12. CASTOLDI, Pablo (2002). “El Gobierno Electrónico como un nuevo paradigma de Administración”. Prudentia Iuris. No. 55. Buenos Aires-Argentina. Universidad Católica Argentina.
  13. Engineers Without Borders Canada. “2013 Policy Forum on Global Development.” January 14, 2013. (Traducción propia).
  14. Engineers Without Borders Canada. “2013 Policy Forum on Global Development.” January 14, 2013. (Traducción propia).
  15. Norma ISO 9241, “Estándares de usabilidad y ergonomía”, 1998.
  16. Paul Rueda, citando al profesor Christian Hess, en “Transparencia en el Poder Judicial” (2008). CAinfo.
  17. W3C, “Introducción a la accesibilidad web”, Web Accessibility Initiative.
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